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"环境影响评价公众参与暂行办法"谱写环保新篇章

2006-05-12

	姚遥薛野国家环保总局发布《环境影响评价公众参与暂行办法》 (以下简称《办法》)之后，得到了环保界、法律界等诸多人士的密切关注。各界认为，国家环保总局开创了将公众参与公共事务以部门规章的形式确定下来的先河，使得公众参与不再局限于一个口号，一种姿态，而是变成一个切实可以落实的目标。而引发社会各界高度关注的更是基于国家环保总局在制定本办法过程中，充分体现了公众参与的精神。虽然这个办法本身只是一个部门规章，但从推动公众参与的层面上来说，已经迈出了坚实的第一步。国家环保总局颁布的《办法》明确表明，公众可以在大型建设项目建设之前，充分了解其可能带来的环境影响，同时可以在建设项目的环境影响评价报告书中充分表达自己的意见和建议。它是我国第一部公众参与的规范性文件。从此，公众参与环境保护得到了三重保障，规避了环境问题的产生，避免了公众利益受到损害。其一，确立了公众对于建设项目等公共事务的知情权。知情权，是公众参与的基础，依照宪法规定，公众有权参与国家公共事务的管理，有权了解正在进行中的公共事务的详情，而尤其是可能受到建设项目影响的公众，更有权知道这些活动对于他们生活可能带来的影响。而公众只有在充分掌握了全面信息的情况下，才有可能做出最符合他们利益需求的选择。《办法》中对于信息披露的相关规定，就保障了公众知情权，也为公众参与提供了基石。其二，推动了环境决策民主化。《环境影响评价法》首次将环境权益写入我国法律，然而现实的问题是，公众参与的途径具体有哪些？能够起到多大的作用？只有落到实处的公众参与，才能保障公众的利益。《办法》中纳入了相应条款，规定在环境影响评价中征求公众意见的渠道与方式，当公众充分了解了相关情况后，可以通过所规定的方式直接表达意见。公众意见表达的纳入，使得建设项目在决策过程中，更加民主更加科学，这在一定程度上可减少因为决策的不科学性而导致损害公众利益事件的发生。其三，将民间环保组织进入公共参与提供了政策保障。第一部门的政府并非万能的，依然存在行政失灵的情况；第二部门的营利组织在市场经济规则调剂下，可能因为一些因素无法平衡而引发市场的失灵；虽然两者之间可以通过互相弥补解决一部分失灵，但是还是存在一些真空区域，需要通过更加灵活的、自愿机制提供公共产品的第三部门—— NGO组织来填补。在环境问题的公共参与领域，我国环境保护民间机构是可以承担这样的任务。《办法》中将社会团体、关注环境公共利益和公众环境权益的单位列入参与的主体之中，为社会公共事务的科学管理注入了一个新鲜的血液——环境NGO组织。近年来，自然之友和其它民间环保组织一起参与了圆明园整治工程、怒江水电开发等一系列事件，而公众参与制度的缺失，又常使环保 NGO感到心有余而力不足。因此，当《公众参与环境影响评价暂行办法(草案)》向公众征求意见期间，就得到了民间环保组织、法律界等诸多人士的关心和关注。现在《办法》正式发布，这是公众参与立法的破冰之举，是将政府、公众、民间环保组织的良性互动推向一个新的高潮。中国未来的环境保护，将是有公众参与的环境保护。公众参与走向制度化绿家园志愿者汪永晨从《孟子》“人法地，地法天，天法道，道法自然”，到 1979年9月《中华人民共和国环境保护法(试行)》，以何种方式摆正人与自然的关系，中华民族走过了两千多年。从1979年中国有了环境保护法到2003年9月《中华人民共和国环境影响评价法》正式实施，我们又经历了整整14年。从2003年9月到2006年2月《环境影响评价公众参与暂行办法》出台，用时还不到3年。如果说，我们的先人就有了一定的环境意识和相应的管理办法——村规民约，那到了21世纪的今天，我们正一步步地走入社会的法制，走入民族的文明。 2001年3月16日，北京的3家民间环保组织自然之友、地球村和绿家园就北京市水域整治联合召开会议，针对北京硬衬河底对生态环境的影响提出质疑。一开始，民间环保组织们自认为召开的是听证会，直到会议召开前才知道，听证会应是政府召开的。因此，这次会后来被称为对话会。 2005年4月13日，国家环保总局召开有史以来的第一次听证会，有关圆明园湖底防渗工程。与2001年民间发起的对话不同的是，参与者不管是专家学者，还是NGO、市民，要求的不仅仅是了解，而是参与，是在行使自己对这一关系到民众生活，关系到公共合法权益工程执行中，法律赋予公民的权利。2005年的听证会上，专家和市民都提到了问责制。　　除了北京的昆玉河和圆明园，这几年自然江河的保护也是民间环保组织非常关注的环境问题。一个水电工程的批准，从国家说了算，工程部门说了算，到公众有资格参与听证会并对工程的修建提出自己的观点和实施诉求，从民间环保组织忧虑河道的处理影响北京的生态环境，到公众呼吁决策程序的公开与公证，折射出的不仅是中国公民社会的变化，更是我们政府执政能力的进步。有法不依，这是中国民间环保组织在日常工作中遇到的最大问题。虽然我们有了环境影响评价法，可到目前为止听证会只有圆明园湖底硬衬工程一次。从 2003年这一法律正式实施到今天，我们身边一个又一个工程就有多少？有记者问潘岳副局长，如果新一轮的“叫停”遇到阻力怎么办？如果地方政府与企业不配合，过了时限依然故我，有什么强制性措施？潘岳的回答是 :如果真出现了不配合的情况，我们将双管齐下，一是对其下达停产整治决定和经济处罚；二是将检查情况和查处结果及时向上级机关报告，并向全社会公开。动真格的，《环评公众参与暂行办法》的出台，我想就是动了真格的。从 2005年起草后，国家环保总局就先后征求了各地方、各部门的意见，并在互联网上公开征求了社会公众的意见。这里有公众、建设单位和环保部门三方的权利义务，并详细规定建设单位和环保部门必须公开环境信息和征求公众意见。《办法》中还有一条和公众的意见也有着密切的关系，那就是“为保证公众参与的有效性，明确要求建设单位应当在报审的环评报告书中附上对公众意见采纳或者不采纳的说明。” 中国的发展已经进入了环境高风险时期——污染已经不是单个企业、单个地区的污染，而是布局性、结构性的污染。比如大量高污染高危险的建设项目设在江河湖海沿岸、人口稠密区，一旦发生事故，就将威胁数百万老百姓的安全；比如中西部争上能源电力重化工基地的规划，完全不顾有限的淡水资源根本无法支撑如此大规模的开发活动；比如几乎所有的大城市都在进行“摊大饼”式扩张，城区空气污染日甚一日……而且，随着经济开发活动的日益扩张，环境风险将逐渐超越地区疆界，变成全民性的问题。我们不可能把所有环境问题的解决都寄托在一部环评公众参与暂行办法上。暂行，就说明它还需要完善，还需要时间，还需要更多公众的参与。这是摆在我们面前的更大挑战。公众参与环境决策的坚实一步博信环境咨询公司马军国家环保总局正式实施了《环境影响评价公众参与暂行办法》 (以下简称《办法》)，这标志着环境保护领域里的公众参与，又向前迈进了重要的一步。它对于推进行政体制改革，推动民主法制建设，都具有开创性的意义。环境权是现代法治国家公民的基本权利，这一点已渐渐成为国际社会的共识。由于实体性的环境权利不容易明确加以界定，因而赋予公民程序性权利，包括环境知情权、参与权和诉讼权，对于保障公民的环境权利就更显重要。但长期以来，在我国政治生活中，包括在环境决策和环境管理中，程序性权利没有得到充分的重视。环境领域最大的利益主体的缺位，导致诸多在发达国家被证明行之有效的环境管理措施，在中国难以发挥功效，其中就包括环境影响评价制度。环评制度在我们的审批过程中成了走形式，走过场，很大程度上在于它被看成了一项纯技术性的措施。多年以来，我们在环评技术标准上不断借鉴吸取欧美，却忽略了这项制度中非常核心的一个部分，即以法律形式明确公众必须被纳入到环境管理的决策过程中。环评制度本身就是西方上世纪 60~70年代公民环境运动催生的产物，因而在西方国家的环评过程中，不但必须要有公众参与，而且要采取措施确保公众参与不是点缀，真实有效。在经历了最初的抵制和对抗之后，西方企业认识到公众这道坎在环评制度中是绕不过去的，由此才开始在策划项目时纳入环境考量，环评制度终于收到防患于未然的功效。 2003年颁布的《环境影响评价法》，填补了中国环评制度中公众参与的空白，首次明确了规划和项目的环境影响评价过程都应当有公众参与。然而，在实践中，社会各界深感《环境影响评价法》的公众参与规定过于原则，特别是没有明确公众在环评程序中的环境知情权。而今天公布的《办法》，将《环境影响评价法》的公众参与规定加以细化，使其具备了更强的可操作性。这个《办法》最大的亮点，在于对公众的环境知情权做出了相当具体的规定。规定应向公众公开有关环境影响评价的信息，特别是要公告对环境可能造成影响的概述、对策和措施的要点，环评结论要点，公众查阅环评报告文件简版的方式和场所等等。这些细化规定，对于切实保障公众参与有着重要作用。环境知情权是实现公众参与的基本前提，因为如果公众不了解环境风险，不知道与自己的环境利益相关的决策事项，无从获得任何环境数据，那么公众是无法真正有效地参与环境决策的。在过去两年的实践中，虽然出现过网上公布环评报告草案的成功案例，但多数的环评报告公众无从获取，这成为公众参与的首要障碍。由于公众参与程序对于中国社会政治生活还是新鲜事物，因此这部环保领域的部门规章，就有着更加广泛的社会意义。新一届政府将依法行政放到了非常重要的位置， 2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，注重程序正当，要求“严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权”；提出完善行政决策程序，要求“社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。”这个《办法》是政府部门依据《纲要》原则制定的第一部具备可操作性的公众参与规章，它是中国政府建立科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度的一次有益尝试。中国政府正在积极致力于通过实行科学的发展观，促进和谐社会的建立。转型中的中国社会出现了利益多元化格局，弱势群体的环境权益容易在大规模经济建设中受到侵犯，这会使他们的处境更加艰难，加剧社会的不公平，影响社会稳定。《办法》的出台，提供了一个获得环境信息的正常渠道，提供了一个依法、理性表达利益诉求的平台，有利于信息沟通、平等对话、寻求妥协、探索最优方案。应该看到，《办法》具有很强的探索性，作为暂行办法，还有待在实践中加以磨合和改进。需要明确公众有权查阅环评报告草案，而不只是概述和简版。从参与权的角度看，《办法》对征求公众意见列举了公众意见调查、专家咨询、座谈会、论证会、听证会等形式，而没有明确利益相关方至少有权要求召开一次公众听证会。另外，从诉讼权来看，《办法》中没有规定在知情权和参与权受到侵犯的情况下，公众有寻求司法救济的权利。这不符合“有权利必有救济”的原则，这方面的改进有待司法体制的进一步完善。《办法》已经正式实施，要想让它真正发挥潜在的功效，必须突破执法瓶颈，这有赖于环境主管部门认真执法，有赖于其他各个部门的配合，有赖于社会各界的支持，尤其是公众的支持。公众应该充分利用这部法律提供的参与机会，在涉及到自身环境利益的决策中积极了解相关信息，参与自己的意见，因为这是公众争取环境权、实现环境权的最可靠方式。只有在政府和公众的共同努力下，利益集团的强大抵制才能被突破，环境状况恶化的趋势才能得到遏制，才能实现发展和保护的平衡，才能迈向人与自然的和谐共处。明确了公众的地位保护国际中国项目李晟之吕植保护国际 (Conservation　International)在基层从事生物多样性保护工作，常常有来自中国西南山地的同行们询问，在世界哪些国家有最先进的环境法规，这些法规是如何得到贯彻实施的。其实，最好的法律法规不是表现在结构如何完善，条文措辞如何精巧，而是如何能最大程度地规范，尤其是激励这个国家(或地区)的各界人士积极支持和参与环境保护，既把各种不同的观点、看法充分表达出来，又能把各自的力量转化成协调的行动。《环境影响评价公众参与暂行办法》 (以下简称《办法》)的出台具有划时代意义。因为它较以往的政策法规更彻底、更具有操作性地体现出了以人为本的指导思想。保护与发展在一起时常常表现出是矛盾的，保护与发展的冲突需要在现实中寻找平衡，而这个平衡几乎难以通过精确的模型计算和资深专家经验得到，人们发现很难仅仅用现有的纯科学手段去综合评价一项工程项目的好坏，尤其是长远的环境影响。无论是保护和发展，最终的目标都是为了提高人民的福祉和社会整体的长期福利。因此，一个建设项目是好是坏，除了在财务上和工程技术上可行外，是不是符合大多数人的利益，是不是对当地人赖以生存的生态环境有影响也是一个项目是否应该上马的前提。因此，公众的意见不可或缺，项目所在地社区的真实想法尤为重要。而环境影响评价的目的，就是为了平衡眼下的发展和保护环境的需要。在这一过程中，“走群众路线”，这个已经逐渐被淡忘的口号，被《办法》赋予了新的时代含义。“走群众路线”不仅对环境保护有利，而且有助于解决矛盾，减少由种种原因造成的潜在的社会不稳定因素。不禁想到从事生态保护的伙伴们，从自发编写环保刊物的西藏昌都贡觉县农民仁青桑珠到来自美国长期在野外从事野生动物研究的夏勒博士，从密切关注“南水北调西线工程”的四川省社会科学院林凌研究员到倡导生物多样性环评的西南林学院杨宇明教授……他们有不同的工作和生活背景，但都从各自的角度和方式关心着自己周边和我们国家的环境，相信《办法》将从机制上提供保障，使他们贡献自己的经验和见识，激发出他们更大的热情参与政府决策。对于保护国际而言，我们将利用自己在生物多样性方面的专业知识和技术，为生物多样性敏感地区的环境影响评价提供信息和方法支持。生态保护需要政府与公众形成密切的互动。正是长期以来社会各界协助政府不断改善我国生态环境的努力，加大了政府对环境工作社会参与的认同，《环境影响评价公众参与暂行办法》就是一个很好的例证；同时，《环境影响评价公众参与暂行办法》也对我国公众提出了新的要求 :首先，应该尽快熟悉掌握该办法所制订的参与程序和方式，提高参与环境影响评价的效率；其次，应拓宽思路，从单一角度思考局部问题向综合性考虑全局问题转变，避免“以偏概全”；最后，也是最重要的是，应加快公民社会的建设，提高更广大社会公众的社会责任感和参与的能力，使公众真正承担起主人翁的角色。公众参与环境保护落地生根了北京地球村环境文化中心主任廖晓义今年的春天来得很早，《环境影响评价公众参与暂行办法》的出台，给我们传达了一个公众参与环境保护春天来临的讯息。它为广大公众切实参与环境保护提供了渠道，也为政府相关部门完成环境影响评价重任找到了公众的助力。北京地球村环境文化中心主任廖晓义在接受记者专访时说。廖晓义认为，《环境影响评价公众参与暂行办法》 ( 以下简称 “ 暂行办法 ”) 的出台，迈出了公众参与环境保护具有历史意义的一步，是一个里程碑式的事件。几年前，人们提到 “ 公众参与 ” 时还是一种很前卫的概念，还主要是一种意识，从这一概念的提出到 “ 暂行办法 ” 的出台，是巨大的跨越。 “ 暂行办法 ” 中详细、具体地规定了公民参与环境影响评价的范围、形式、程序等，非常务实，环保部门在这项工作中推动的力度和速度都是前所未有的。廖晓义说，我国的环保 NGO 一直把公众参与作为公民环境意识教育的主要工作来推动，但事实上，在相当长的时间里，公众的环境意识提高了，却缺少实际参与的渠道。 “ 暂行办法 ” 提供了这样的渠道，使公众参与从概念走向实践，真正“落地”了。廖晓义认为， “ 暂行办法 ” 出台的特别重要的意义在于，把公众参与和环境影响评价结合起来，鼓励公众从源头参与环境保护。现在很多的社会冲突和矛盾都跟环境问题有关，不在源头上防患于未然，以后就有可能要付出巨大的社会成本。 “ 暂行办法 ” 使民众能够及时与相关部门进行沟通，畅通了公众表达自己意见的通道，可以减少冲突，化解矛盾。从这种意义上说， “ 暂行办法 ” 的出台是建设社会主义和谐社会的重要保障。廖晓义表示， “ 暂行办法 ” 的出台给我国环保 NGO 的发展注入了新的活力，也在能力建设上提出了更高的要求。环保 NGO 在进行公众教育时要宣传 “ 暂行办法 ” ，首先自身要学习参与的程序、规则、背景知识等。同时， “ 暂行办法 ” 提出的参与环境影响评价的要求，对公众也是一种挑战。政府部门已经开始考虑公众的意见，那么公众也要考虑自己该如何行使环境权利，如何成为一个合格的听证人。这就要求广大公众的环境意识和环境知识必须大大提高，不然行使不了参与权利，也保护不了自身环境利益。 “ 暂行办法 ” 的出台是提高全民环境意识的良好契机，将带来环境教育的新高潮。廖晓义提出，充分进行宣传，让公众了解、理解 “ 暂行办法 ” ，是其 “ 落地 ” 的基础。 “ 暂行办法 ” 非常好，但也要有好的载体去落实，其实施可以与绿色社区创建相结合。绿色社区是公众参与的微观载体，是把公众参与的要求变成社区文化的一种好形式。同时，绿色社区的范围不光是城市的社区，还应包括乡村。另外，谁来监控 “ 暂行办法 ” 的实施过程，保证其公平公正地实施，也值得进一步思考。在选择听证人时，当地原住民在听证会上人数的比例以及专家的独立性都应兼顾。廖晓义说， “ 暂行办法 ” 为我们带来了春天的讯息。我们要通过每一个人的扎实努力，把这幅公众参与环境保护蓝图变成美好现实。《环评公众参与暂行办法》颁布实施，各方反响热烈 • 中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发认为， “ 暂行办法 ” 既有公众参与环境影响评价的实体权利、义务方面的规定，也有程序方面较详细的规定，可以较好解决制约公众参与环境保护的程序性障碍，能够有效地保障公民在环境保护领域的知情权和参与权。其他各项环境保护工作同样需要公众参与，政府有关部门应进一步研究和制定公众参与环境保护的法律、法规、规章，更好地引导公众全面参与到环境保护事业中来。 • 辽宁省环保志愿者联合会不能忽视公众环境参与权：国家环保总局出台了《环境影响评价公众参与暂行办法》。这个办法将公众参与制度化地引入环境影响评价工作，这是国务院各部门中第一部具有规定公众参与公共事物的部门规章。我们从中不难看出政府的勇气、良知和对民众的责任感。《办法》颁布之后，来自民间的喝彩声不断。在中国目前的国情下，良性的公众参与不仅能弥补政府力量之不足，还能大大提高公众对政府政策的认同度，更能提升国民的环保意识。公众环保意识的增强，必然对污染企业形成强有力的社会监督，这种监督是无处不在的，是坚强有力的。强有力的社会监督可以有效地推动信息公开和环评公正。只有环评公正才能真正促进环境发展，促进经济发展。事实上，当前很多项目是以牺牲弱势群体的生存环境为代价的，获利的往往是少数的利益集团，社会却承担着矛盾激化和冲突加剧的后果。由此可见，这一行动是政府为建立和谐社会的明智之举。当我们将“公众参与”这四个字放在《环境影响评价公众参与暂行办法》当中的时候，就意味着我们的现代文明又前进了一步。（黄耀宏） • 河南新乡环保志愿者协会环评一小步公众一大步：春寒料峭中，中国环保领域第一部公众参与的规范性文件《环境影响评价公众参与暂行办法》出台了。我们河南省新乡市环保志愿者协会认为，这意味着中国环保开始真正重视公众的知情权和参与权，也是民间环保事业道路上迎来了又一个春天。单从内容上看，《办法》对公众参与环评的权利、范围、程序、方式等做出了明确规定，并且就过去屡屡出现尖锐矛盾的公众、建设单位和环保部门各自权利义务做出详实的界定。从形式上看，它充分表明了政府建设和谐社会、以人为本以及落实科学发展观的决心。　　《办法》是一个很好的平台，它给了公众最好的绿色空间，赋予了公众最直接的责任。从某种意义上说，环评一小步，公众一大步。相信在今后的日子里，我们环保志愿者将更加牢记权利义务，不辱使命，用实际行动建设美好家园。（田桂荣） • 温州市绿眼睛环境文化中心环评也是咱老百姓的事：国家环保总局颁布的《环境影响评价公众参与暂行办法》是对公民话语权和知情权的郑重承诺和保证，也是对众多代表公众利益的环保NGO的赋权。《中国环境影响评价法》颁布以来，一直是一份技术性较强的法律文件。而如今，我们终于迎来环境法的“阳光办法”，让公众在环境公正、公平方面有了切实的可能。至少今后老百姓的话不再成为建设单位等强势群体的“耳边风”，老百姓的公民权将得到国家和全社会的尊重和重视。（方明和） • 绿色江河支持民间组织环境维权：国家环保总局公布的《环境影响评价公众参与暂行办法》，作为一个民间环保组织，我们感到很兴奋，今后在监督企业环保违法工作中，终于有了一个明确的依据。民间环保组织作为一个最贴近公众的组织，过去在收到公众举报环保违法事件时，往往面对财大气粗的企业很难维护受害者的权利。今天，《办法》中提到“国家鼓励公众参与环境影响评价活动”，国家赋予了公众监督企业环境的权利，为民间组织开展环境维权工作提供了强有力的支持。这个《办法》不是一个空洞的条例，而是具体的，便于公众掌握，也便于民间组织的运用。（杨欣) 稿件来源<草根之声>