迎接基金会与草根NGO合作时代的到来

　　——NGO 5?12救灾重建行动的启示

　　徐永光

　　2009年5月21日 

　　中国的公募基金会发轫于改革开放后的80年代，出现的原因，既是给民间资源开放空间、实现政府由全能向服务型的转变，也是为了动员民间资源来弥补政府公共产品和社会服务的供应不足。总之，中国的公募基金会是在当时历史条件下自上而下产生的，在筹款、特别是资金使用上，也就自然而然依托原有的政府系统。借助政府系统来落实捐款，确有成本低、风险小的巨大优势，这也是过去20年来公募基金会资金使用效率比较高的重要原因。

　　但在这种优势的背后，也存在民间捐赠资源过度垄断的弊端。长期以来，第三部门内部缺乏分工，特别是基金会与公益服务类组织之间缺乏分工，各自的比较优势没有形成，也缺乏合作，各自为战，不能收获优势互补的系统效应。其结果是，公募基金会与民间公益服务组织很难资源对接，草根NGO几乎无法获取本土资源的支持，不得不依赖外援。

　　5?12汶川大地震，民间捐赠超过700亿，主要集中在民政部门、红十字会、慈善总会和几家专业型公募基金会。捐款的落实，主要也是通过政府系统，或与政府合作实施项目，主要投入基础设施、房屋、学校等硬件建设。民间捐赠在5?12救灾和重建中发挥了巨大作用，捐款的使用都接受了政府的严格审计和社会不同程度的监督。

　　地震发生后，看到民间捐款热情犹如“井喷”，大批草根组织和志愿者义无反顾奔赴抗震救灾第一线，我判断这一次中国本土NGO一定能在本土资源支持下，在救灾和灾后重建中发挥突出作用。事实上，本土NGO面临的本土资源供应断裂问题，在5?12之后并没有得到明显改善。一方面，有的公募机构一度出现了捐款“堰塞湖”，另一方面，许多从事专业服务的草根组织无法获得社会捐款的支持。中国草根NGO本来数量就少，能力强的更少，能力大到已无生存之忧的更是少之又少。不少机构正在透支自己的能力，自觉担当责任，以极低的成本坚持参加救灾重建。如果没有本土资源的持续支持，指望他们长期坚守是很困难的。在5?12紧急救援阶段，上百万志愿者发挥了积极作用，在灾后恢复重建的今天，志愿者迅速退潮，主要原因也是缺少接纳志愿者的民间公益服务机构。

　　“政府主导，社会参与”是党中央提出的抗震救灾、灾后重建的基本原则。在“社会参与”中，公募基金会和一些非公募基金会表现突出，企业的表现可圈可点，草根NGO就其资源获取的数量与服务效率比较，也应给与高度评价。灾后社会心理、心灵的重建是比硬件建设更为复杂和长期的课题，NGO应恪守使命，不畏艰难，本着专业化、长期化、本土化的目标，努力为灾区群众提供他们所需要而政府难以完全满足的差异性服务，这些服务对于灾区和谐社会的建设是必不可少的。草根NGO在灾后重建中未来的表现如何，能否以自己的出色项目获得基金会和企业的资金支持，能否以优异的管理、服务绩效和自律精神赢得灾区群众的拥护和政府的信任，对于整个行业的发展将产生至关重要的影响！

　　中国民间公益领域存在两种生长力量，一是自上而下，从官到民的力量；一是自下而上、扎根民间的草根力量。第一种力量有很强的资源动员能力，吸纳了绝大部分民间捐赠，但因为历史的原因，没有把基层的公益服务机构作为消化这些资源的“腿”。到了地方，为公募基金会做项目的都是政府公务员。世界上其他国家通行的是政府购买NGO的服务（美国政府购买NGO服务的款额是民间捐赠总额的1.5倍），中国正好相反，是NGO“购买”政府的服务。第二种力量长期面临合法性困境和资源困境，所以生长很慢。这两种力量继续成长的方向在哪里？是公募基金会一直依靠政府、不到民间扎根吗？是本土NGO一直依赖外援而不是依靠本土资源生存发展吗？都不是！两股力量、两种资源的合流才是中国民间公益行业发展的理性选择。

　　他山之石，可以攻玉。1887年，美国丹佛市一批最有影响的公益服务组织，组建了慈善联合劝募机构（United Way），变各个公益机构独立募款、多头出击为联合劝募，再把募到的捐款分配到会员机构中去。这个做法受到企业和社区公益组织的欢迎，很快就发展到了全美各地。现在，美国联合劝募有会员机构1400多个，每年筹款约50亿美元。联合劝募成为社区公益服务机构的重要资金来源。联合劝募制度已经传播到全球42个国家和地区，中华慈善总会和香港公益金、台湾联合劝募协会都是联合之路国际（United Way International）的会员。香港公益金每年募集近2亿港元捐款，悉数分配给144个社会福利会员团体使用。

　　NGO在积极参与5?12救灾重建的同时，对于行业内的资源合理配置与合作，也在进行反思和创新。上海慈善基金会理事长袁采深感基金会没有公益服务机构来消化资源的风险。认为必须借鉴联合之路的模式，培育公益服务机构，募捐的就管募捐，做事的就管做事。中国红基会从13亿捐款中拿出2000万公开招标5?12灾后重建项目，体现了捐款使用公开、公平、竞争、高效的原则，社会好评如潮，被民政部推为“2008中国社会组织十大事件”之一。红基会秘书长王汝鹏说：2000万招标资金使用的社会影响超出了已经安排下去的6个亿。

　　公募基金会面向草根NGO开放资源，还面临许多障碍。草根NGO数量少、能力弱、人力成本高（与政府相比）是不争的事实；企业捐款普遍重硬件、轻软件，见物不见人，不愿为服务项目捐赠款项和支付必要的项目管理成本，都是基金会与草根NGO合作的制约因素。话又说回来，在灾区工作的NGO，如果你有能力，有好的项目，拿到资金已不是最难。地球村在彭州的“乐和家园”项目拿到了基金会资助近500万元，就是最好的例证。

　　基金会和草根NGO进入合作时代，是中国公益产业的重大变革。在公益产业的产业链中，公募基金会、非公募基金会是资金提供者，各类专业型的公益服务机构（草根NGO以及从国家事业单位脱胎的非营利机构）是公益服务的终端。目前中国非营利组织在服务业中的增加值和就业人口比重大约都在0.3%，为1995年世界平均水平的1/30。这项统计包括了两个大头，一是公募基金会，其资金多数并没有进入“服务业”，而是“购买”了政府服务；二是按照“民非”登记的民办学校，其投资主体是市场，是有回报的。这两块其实没有给纯粹的非营利部门增加服务和带来就业。这么一算，非营利组织在服务业中0.3%的比重还要大打折扣。

　　如果把社会比做一个板凳，板凳的三条腿均衡发展才够稳定。今天我们几乎只看到政府和企业这两条腿，非营利部门这条腿既细又短不说，有一部分还与政府、市场界限模糊，难解难分。10年前，我和康晓光共同主编了《中国第三部门发展丛书》，今天有人问我：中国有第三部门吗？我竟无言以答！

　　中国的草根NGO在20多年的发展中，除了客观因素的制约，自身也存在一些问题，就是不善于和政府对话、合作，不懂得“假公（公共资源）济公（公益）”--获取政府的资源支持。NGO的社会理想和政府构建和谐社会的目标是完全一致的；同样，没有公民社会的健康发展，只有政府和市场，构建和谐社会也会成为一句空话。中华慈善大会提出“携手慈善，共创和谐”，反映了政府和民间组织合作的共识，也揭示了中国NGO发展的健康路径。合作--NGO与NGO的合作，NGO与政府的合作，NGO与企业的合作，NGO、政府、企业三个部门的合作，可以产生能量裂变，增加社会资本，产生美妙和弦。选择合作路线，草根NGO才可能长大。

　　以上发言，有的不大好听，主要是和业内同仁共同探讨，希望唤起危机意识，引起深刻的反思和严肃的讨论，接着要有所行动。民间公益行业存在竞争，但这种竞争不像企业那样是排他性的。在公益行业的发展生态中，只有你活得好，我才能活得更好。公募、非公募基金会和草根NGO的资源对接，合作发展，是解决公益产业的产业链断裂、改善行业生态环境的理性之举。虽然困难很大，但应该从5?12开始改变；尽管道路漫长，5?12注定已经成为中国公民社会成长的新起点。这次“NGO5?12灾后重建合作论坛”以“合作源自信念，责任重于泰山”为主题，正是基于这样的理念。中国扶贫基金会何道峰说得好：“我们不指望改变别人，但我们可以改变自己”！以此作为我今天发言的结束语。